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我国农业碳中和的实现路径和制度保障

我国农业碳中和的实现路径和制度保障

刘明明[1] 雷锦锋

(中国农业大学 人文与发展学院,北京 100083)

摘要:在我国农业已经率先实现碳达峰的背景下,农业碳中和对我国顺利实现“3060双碳目标”具有重要推动作用。与钢铁、水泥等传统高碳排放行业不同,农业具有碳源与碳汇双重属性,如何挖掘农业碳减排潜力和激励农业碳汇产出是实现农业碳中和的关键所在。农业作为压舱石,不应采取强制减排,而宜采取激励为主、约束为辅的方式,发挥农业碳减排对全领域碳中和的推动作用。农业碳汇价值的实现需要国家的适度干预,在碳市场背景下将农业碳汇作为碳市场的交易对象可以有效实现农业碳汇功能正外部性的内部化。当前我国实现农业碳中和尚面临部分关键领域缺乏政策法律支持、缺乏有效的监督与反馈机制以及激励措施尚显乏力等诸多挑战。实现农业碳中和目标的制度体系构建,应以多元共治为理论指引,建立健全政府干预机制、市场激励机制和社会参与机制,充分发挥政府、市场和社会三驾马车在农业碳中和中的合力。同时,需要完善关键领域政策法律,建立多元共治下的监督与反馈机制,完善适宜多元主体的激励制度,以期推动农业碳中和目标率先实现,为全领域“双碳”目标的顺利实现提供示范。

关键词:农业;碳中和;碳排放;低碳农业;法治保障;农业碳汇

中图分类号:D922.4 文献标识码:A 文章编号:1004-6917(2021)09-0030-09

 

2021年3月15日,习近平在中央财经委员会第九次会议上强调,要把碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局,拿出抓铁有痕的劲头,如期实现2030年前碳达峰、2060年前碳中和的目标。农业部门是仅次于能源部门的温室气体排放源。同时,绿色低碳循环农业是乡村振兴的应有之义。本文以农业碳中和问题为研究对象,分析我国农业碳排放的现状及实现碳中和的特殊性,梳理农业碳中和背景下现行政策法律所面临的挑战,探讨我国农业碳中和制度构建中政府、市场与社会的多元共治模式,提出构建我国农业碳中和制度体系的建议。

一、问题提出与文献回顾

全球气候变暖,将引发极端高温、海平面上升等自然灾害,严重威胁生态平衡与人类生存。政府间气候变化专门委员会于2021年8月发布了第六次评估报告,指出人类活动是引起全球气候变化的最主要原因,预测全球地表温度在21世纪中叶前将持续升高;提出控制全球变暖需确保未来几十年内的温室气体排放量大幅减少,其中净二氧化碳排放量应实现清零。对于属于碳排放大国的中国而言,快速发展的农业是碳排放的第二大来源,是引发气候变化不可忽略的因素之一;但与主要通过节能减排来减少碳排放的工业、电力等行业相比,农业在这一问题上具有特殊性——其本身既是碳排放的来源,又具有碳汇的功能。因此,农业碳减排成本低、潜力大的这一优势应当得到充分发挥,我国应当在农业碳减排和增汇方面先行先试,通过政策和资金支持、市场驱动等方式,首先开展示范性工作。

当前,学界研究更多关注工业碳排放问题,对农业碳排放问题重视尚且不足,而针对农业碳中和问题的专门性研究则更少。现有相关研究成果主要涉及以下三个方面:第一,关于农业碳排放特征与减排潜力的研究。高鸣等提出近年来碳排放总体绩效值虽略有提升,但区域非均衡性现象仍较为突出;吴贤荣等基于公平与效率双重视角,围绕中国农业碳排放减排潜力展开探究,发现各地区减排成本差异较大及各省份减排责任分摊机制存在差异。第二,关于农地利用与农业碳排放关系研究。有学者分析了中国农地利用结构碳效应及其演进趋势,发现农地利用净碳效应总体处于增长态势,但地区间农地利用方式的不同却又导致各自碳效应存在明显差距;也有学者提出农地流转总体会导致农业碳排放的增加,但不同地区差异明显。第三,关于低碳农业的政策支持。学界主要从财政政策、金融手段、补偿机制等视角进行探讨,如有学者对低碳农业发展的财税政策支撑进行了分析与论证,认为当前财政政策对低碳农业发展的支持力度不足、农村环保支出和低碳农业科技研发投入不足等问题,并针对这些问题提出财税政策支撑体系的建构路径。

总体而言,我国相关研究倾向于农业碳排放现状和减排路径,但缺乏对农业碳中和政策法律支撑的研究。笔者认为农业碳中和问题亟需从以下三个方面开展研究:第一,农业碳中和的制度需求;第二,农业碳中和的国际经验;第三,农业碳中和的主体定位。据此,要保证农业碳中和目标的顺利实现,有必要梳理审视我国现状以及相关立法,探索实现农业碳中和的法制保障。

二、我国农业碳排放的现状及实现碳中和的特殊性

(一)我国农业碳排放现状

农业碳排放,是指在植物栽培、牲畜养殖、水产养殖与捕捞、林木培育、农副产品加工等农业生产活动过程中产生的温室气体排放。在自然和人为活动的影响下,农业既可通过造林、土壤固碳等成为二氧化碳(CO2)的重要吸收汇,也可通过毁林、畜禽养殖等成为CO2、甲烷(CH4)和氧化亚氮(N2O)的排放源。

当前我国农业碳排放存在中西部地区之间的差异性。学界对于农业碳排放量的计算方法较多,而本文选择参考胡婉玲等学者从化肥、农药、农用薄膜、农用柴油、农业播种面积和农业灌溉六大碳源,通过峰值分析、LMDI分解和ERK检验等方法分析计算出的1997-2017年31个省(自治区、直辖市)农业碳排放量数据(如表1所示)。根据表1数据,可以看出上述差异性主要体现在两个方面:第一,东中部地区农业碳排放量明显大于西部地区,这是由于东中部地区自然环境优越、经济发达程度较高,在农业经营中投入化肥、农药等明显更多,从而导致农业碳排放量整体较大。第二,中西部地区在2015年与2016年达到碳排放量峰值,而东部地区早在2005年已达到峰值,时间上远远早于中西部地区;换言之,在东部地区开始向碳中和目标迈进的十年间,中西部地区仍在努力实现碳达峰的过程中。

胡婉玲等学者发现全国、中部地区、西部地区农业碳排放量皆以2015年及2016年数据为峰值,而东部地区也以2015年数据为峰值,这一数据说明我国农业已经实现碳达峰,当前农业碳排放处于下降状态。据此,当前相关研究重点应当聚焦于进一步推动减少农业碳排放,以实现农业碳中和。此外,我国农业产生的碳排放量目前仍占各领域总排放量的7%~8%,这一数据也表明我国有必要对其进一步加以控制,以助力“双碳”目标实现。

(二)农业碳中和的特殊性

1. 农业具有碳源和碳汇的双重属性。一方面,农业是重要碳源,并具有来源多样且分散的特点,例如化肥使用、秸秆燃烧、水稻种植、粪便管理、机械使用等农业活动都会产生大量二氧化碳。另一方面,农业的碳汇作用十分显著,这是其他行业所不具备的优势。农业利用农田、森林、草地等生态系统的光合作用进行生物固碳,将二氧化碳吸收并转化为碳水化合物和氧气,这种方式相比于技术固碳而言成本更低,能够大面积开展

2. 农业碳减排和碳汇具有正外部性。农业碳减排往往要求农业生产经营者采取额外性措施。所谓额外性措施,是指为了实现碳减排目标而实施的超过农业环境资源保护义务要求的行为,如农用化学品施用量低于国家施用标准的行为等。碳减排额外性措施将导致农业生产成本的增加,然而,农产品价格难以体现碳减排的生态价值,抑或说农业碳减排的成本难以像工业那样转嫁到产品价格中,因此,农业碳减排行为产生的生态效益具有典型的正外部性。相比而言,工业领域的碳减排任务仅在于如何将施加于生态环境的负荷减少到最低限度乃至于零,因此我国碳排放权交易试点地区均对钢铁、水泥、电力等行业实行强制减排。而我国农业除了经济功能外,还具有更为重要的粮食安全、社会保障、生态保护等功能。我们认为,农业作为压舱石,不应采取强制减排,而宜采取激励为主(政府补贴补助、碳汇交易等)、约束为辅(对违反法律法规强制性规定的行为进行约束,如高污染高碳排放行为)的方式,通过激励措施将农业碳减排的正外部性内部化,进而发挥农业碳减排对全领域碳中和的推动作用。

农业的碳汇功能对于减缓气候变化具有重要作用,且同样具有典型的正外部性。如何将农业碳汇的正外部性内部化,对于激励农业碳汇的可持续供给至关重要。但是,由于农业碳汇的无形性、非竞争性、非排他性以及受益者的不特定性,其价值难以像普通商品那样通过自发市场得以实现,也难以通过政府补贴或行政命令方式得到补偿。鉴于此,农业碳汇价值的实现需要国家的适度干预,在碳市场背景下将农业碳汇作为碳市场的交易对象可以有效实现农业碳汇功能正外部性的内部化,即通过立法将碳汇价值资源化,并科学设计市场交易机制,通过国家创设的碳市场实现碳汇的价值。

此外,我国农业碳减排基础较为薄弱,尤其是农业生产经营者的低碳意识和减排能力较低,碳排放 监测、报告、核证等技术能力较弱,在很大程度上阻碍了农业碳减排的发展。

三、农业碳中和背景下现行政策法律面临的挑战

(一)农业碳中和相关政策法律的梳理分析

由于“双碳”目标提出的时间较短,我国目前尚未出台关于农业碳中和的专门法律法规,也并未就农业领域制定具体的温室气体减排目标。但是,近年来我国逐渐意识到农业碳排放问题的重要性,加强制定低碳农业发展的相关政策,在农业生产化学原料、机械化设备使用、基础设施建设等方面制定了涵盖执行、监督、评价等环节的碳减排制度,已初步形成政策法律体系。

我国曾出台多部涉及农业碳减排的法律和文件。针对气候变化,2007年,我国响应政府间气候变化专门委员会号召,制定《中国应对气候变化国家计划》,提出到2020年时单位国内生产总值二氧化碳排放量比2005年减少40%~45%的目标;2011年11月,国务院新闻办公室发表的《中国应对气候变化的政策与行动(2011)》白皮书强调,要完善农林生物质发电价格政策、加强农村沼气建设和畜牧生产模式的转变;2016年《“十三五”控制温室气体排放工作方案》提出,要大力发展低碳农业,坚持减缓与适应协同,推进标准化规模养殖和畜禽废弃物综合利用,控制农业领域温室气体排放。针对林业碳汇,《中国应对气候变化的政策与行动(2011)》与2016年《林业应对气候变化“十三五”行动要点》均指出要增加林业碳汇、建立计量监测体系;2014年出台的《关于推进林业碳汇交易工作的指导意见》提出积极探索推进碳排放权市场交易下的林业碳汇自愿交易,并出台了相关的具体保障措施。在其他领域,2005年我国发布《中华人民共和国可再生能源法》,提出制定农村地区可再生能源发展规划,要求因地制宜地推广生物质资源转化等技术,这也是涉及农业碳减排的最早一部法律;2008年修订施行的《中华人民共和国水污染防治法》要求控制化肥和农药的过量使用,畜禽养殖主体应保证污水达标排放;2009年颁布的《中华人民共和国循环经济促进法》鼓励农业生产者采用先进技术处理作物秸秆、畜禽粪便、废农用薄膜等农业废弃物;2016年修订的《中华人民共和国大气污染防治法》,增加“大气污染物和温室气体实施协同控制”条款,这是控制温室气体减排首次被纳入法治轨道[16];2018年修订的《中华人民共和国农产品质量安全法》明确要求,农产品生产者应合理使用化肥、农用薄膜等化工产品;2021年颁布的《中华人民共和国乡村振兴促进法》提出加强农业面源污染防治,推进农业投入品减量化、生产清洁化、废弃物资 源化。

当前,我国农业和林业出台的相关政策法律主要围绕防止生产污染、加强基础设施建设、推动废弃物综合利用以及完善林业碳汇建设与交易体系等内容展开。这些政策法律的出台是我国农林碳减排的有益探索,但尚未形成较为完善的碳中和政策法律体系,下文将就此问题加以论述。

(二)农业碳中和对现行政策法律提出的挑战

1. 部分关键领域缺乏政策法律支持。作为一种新兴的农业发展形式,低碳农业当下法律供给不足,已经制定和执行的部分政策法律随着社会经济新形势的发展变化,已经无法有效适应低碳和高质量发展的要求;且现行相关立法大多层次较低、内容繁杂,刚性不足且约束性较弱,难以发挥其应具有的倒逼作用,无法对农业生产的各类相关主体起到较好的管控作用。

其一,立法对数字化农业的关注不足。科学技术的发展提升了农业领域的科技含量,以信息化为基础的数字农业方兴未艾,手机、网络成为农民手中的“新农具”。农业数字化技术成为农业低碳转型发展的必需,其应当被加以充分利用,以减少农业生产源头的碳排放;同时其也为农业生产经营者管理作物和动物提供了有效的工具,可以帮助实现成果记录、市场分析以及提升生产效率。然而,我国当前低碳农业相关立法对数字化农业鲜有涉及。

其二,农业污染物与温室气体协同控制的立法关注度较低。事实上,建立农业领域污染物减排和温室气体减排的协同控制,能够通过发挥农业优势以最小的成本控制区域内碳排放,是推动农业碳减排重要途径之一。因此,我国农业碳减排的潜力仍然很大。虽然已有法律提出将大气污染物与温室气体进行协同控制,但具体到农业领域,当前我国仍存在立法空白。

2. 缺乏有效的监督与反馈机制。现行立法在成本效益的分析、政策执行的跟踪以及信息交流机制的建设等方面存在短板。低碳农业能够产生巨大的生态效益、经济效益以及社会效益,但是对于参与到低碳农业中的农民、涉农企业等主体而言,他们大多符合经济学中理性经济人的根本假设,最关注的仍是能否带来最大的经济效益。因此,低碳农业的可持续发展仍应紧紧围绕农业生产中的成本与投入问题展开。当前我国低碳农业相关立法倾向于相信各主体都能以社会效益和生态效益为出发点,而较少对起决定性作用的成本效益进行详细量化分析;此外,我国立法也未能对财政补贴政策的执行效率进行持续的观察或及时的反馈,也未对农业社会化服务体系建设有具体的指导规范。相比之下,欧盟则将应对气候变化纳入预算框架并进行量化跟踪,以更好地进行成本分析、发挥财政政策的跨周期调节作用、引导市场主体和消费者预期,从而提高其碳中和计划的“执行力”。

3. 激励措施尚显乏力。当前针对农业碳减排和增汇的激励性措施过于原则、针对性不强和手段单一等,难以实现预期目标。低碳农业是我国相对较新的领域,市场资本投向风险高,社会资本参与的深度和力度不如发达国家,因此现行政策法律主要通过税收优惠和政策性财政补贴等激励措施促进低碳农业发展;但这些奖励程序缺乏可操作性,没有明确规定农业生产单位的责、权、利。此外,我国大部分补贴都提供给农业专业大户或龙头企业[19],小农户从中获得的支持不足。应认识到,我国农业活动相当大一部分都是由小农户完成的,向小农户提供低碳农业的解决方案也是不可或缺的。另外,农业碳减排和增汇的激励手段较为单一,局限于税收补贴与财政支持等方式,没有充分发挥市场机制的作用。

四、多元共治:我国农业碳中和制度构建中的政府、市场与社会

完善农业碳中和的法制保障,必须科学把握制度构建中政府、市场和社会的关系。根据多元共治理论,政府、市场、社会在公共事务治理中相互协作,充分发挥各自优势并形成合力,可以高效地实现碳中和目标。因此,可将多元共治模式纳入农业碳中和法律体系构建之中,明确三方主体的定位、目标与责任,为开展农业碳中和工作提供法律指引。

(一)农业碳中和的政府干预机制

在农业碳中和的多元治理模式中,政府充当元治理角色,主要通过制定标准、界定产权、财政补贴、税收等方式,协调各项低碳农业发展财税支持之间的关系,合理配置财税支持,继续利用财政资金和预算内投资支持低碳农业基础设施大范围建设,以弥补当前发展中存在的不足,推动低碳农业资源循环高效利用。政府的适度干预是市场、社会以及公众在实现碳中和过程中充分发挥优势作用的重要条件。

其一,建立稳定可持续的激励和约束措施。市场中的农业生产者不会在预期利润不确定或为负值的情况下投资农业生态技能和设备,他们倾向于使农业生产维持当前的高碳农业模式。一方面,政府应实施有效的税收和补贴政策,以鼓励那些生产成本较高但更为环保、低碳的农业生产方式,支持传统农业生产方式的变革,激励市场中原本采用高科技的农业生产者继续或扩大先进设备的使用,同时起到示范作用,促使生产者积极转型。这一措施可为其他配套措施的有效实施奠定先期基础。另一方面,政府应对农业生产者实施有效的约束性措施,例如对市场上高碳生产的农业企业增加税收或进行强制性减排,以有效控制农业碳排放。

其二,强化农业社会化服务体系的制度保障。发展社会化服务是推进农业低碳发展的有效形式。与农业低碳发展的标准相比,我国目前存在化肥农药用量大、农民组织化程度低等问题,亟须利用现代科技、现代化经营形式等对农业进行改造升级。实践证明,农业社会化服务过程是先进技术设备推广应用的过程,是改善资源要素投入结构和质量的过程,是推进农业绿色生产、规模经营,提高农民组织化程度的过程,有利于促进农业转型升级,实现绿色兴农、质量兴农。如前所述,小农户在碳排放中占据重要地位,适合小农户低碳生产的农业社会化服务体系应当由政府来构建,而且关键在于投入固定资金以强化基础设施建设。在这方面可以借鉴美国采用的干预下的聚合政策:在主要用于提高基础设施能效的前提下,将计划投入的资金按照干预的类别进行细分,其中农业方面的资金主要用于加强农业公共基础设施的能源性能、减少碳排放量等领域。此外,应将政府强化农业行业指导、建立低碳农业服务标准与规范作为法定职责。具体而言,各地政府可以县为单位,因地制宜,设立本地专属信息服务平台,使农户可以及时记录与上传关于发展低碳农业方面的需求,而政府通过平台实时监测,及时发现并满足农户需求,以推动农业社会化服务水平持续提升。

(二)农业碳中和的市场激励机制

改革开放以来,政府与市场关系的不断优化是推进国家治理能力现代化的重要举措,在此过程中必须借助相关制度的完善以有效解决问题。

在农业碳排放问题中,应当推动完善农业碳排放权交易制度,以发挥市场在资源配置中起到的决定性作用,助推农业碳中和目标的实现。我国的碳排放权交易市场于2021年7月16日正式启动,这体现了我国长久以来对气候变化问题的持续关注与积极行动。同时,建设全国碳市场也是利用市场机制控制和减少温室气体排放的一项重大制度创新,是推动实现碳中和愿景的重要政策工具。我国目前尚未将农业纳入碳交易市场,但随着《全国碳排放权交易管理办法(试行)》等多方政策的出台,其实现指日可待,彼时农业碳减排与低碳农业的持续健康发展便可通过市场机制的推动而实现。在具体实施中,中央可以于“十四五”期间建立试点专项。在试点区域选择上,可选取东部地区中农业绿色发展基础深厚、营商环境优良、改革创新意识强的部分发达地区作为第一批试点。在试点行业选择上,规模化畜禽养殖业是我国农业领域的最大排放源,鉴于针对农业行业重大排放源开展相关试点研究能够产生高价值的借鉴作用,因此在试点行业中可优先选择规模化畜禽养殖业:而对于农业中的其他行业,则应根据畜禽养殖业的试点情况,选择合适时机继续纳入试点范围。

碳中和既是生产技术的再造,又是生活方式的重塑,更是发展观念的革命;对此须坚持系统观念,以系统论的思想方法统筹推进碳中和相关工作,利用碳市场充分协调好“双碳”目标、粮食安全目标和农民增收目标。这要求科学处理政府、市场、社会之间的关系:一方面,在系统理论指导下,将农业碳中和作为有机整体,以国家出台的政策法律为总体指导,以市场为最佳调控手段,通过碳市场来实现碳减排和碳汇资源的有效配置;另一方面,还应促使农民参与到碳市场中,将农民手中的碳排放权转变为直观的经济收入,从而在保障农民生产粮食的同时,增加其收入来源。

(三)农业碳中和的社会参与机制

在多元共治模式中,社会参与主要是指引导社会公众、农业企业等相关主体了解并参与到农业碳减排与低碳农业的实践活动中,以形成广泛支持、广泛参与的社会局面。

其一,在食品相关立法中应当凸显绿色和低碳原则的重要性,以引导低碳消费,进而促进农业低碳发展。有研究认为,绿色发展理念的普及、公众的饮食模式变化程度也会受到社会大环境的影响。科学引导公众改善饮食结构,适当减少肉类、禽蛋等农产品的消费,有助于减少禽畜养殖产生的温室气体排放。2021年4月29日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过的《中华人民共和国反食品浪费法》第三条规定,“国家厉行节约,反对浪费。国家坚持多措并举、精准施策、科学管理、社会共治的原则,采取技术上可行、经济上合理的措施防止和减少食品浪费。国家倡导文明、健康、节约资源、保护环境的消费方式,提倡简约适度、绿色低碳的生活方式”,这对引导公众参与绿色低碳生活具有重要意义。我们认为,建立健全农产品的绿色消费制度体系,以低碳消费倒逼农业生产的低碳转型,有助于农业碳中和的实现。

其二,立法中应体现出对高科技农业生产方式的倾向性,规定政府应制定相关奖励制度奖励主动实施高科技生产的农户,以鼓励农民参与低碳农业实践。在农业生产实践中,多数农民倾向于选择比较稳定的传统农业生产方式。这种传统农业生产方式以产业结构单一、经营管理和生产技术相对落后,即使精耕细作并进行大量化学品的投入,也难以实现产量的大幅提高,无法带来较高的经济收益,还会导致农业碳排放量增大,造成农业生态效益低下。欧盟委员会在《欧洲绿色协议》中提倡推广以信息技术为支撑的精准农业和高科技农业生产系统,认为这将有助于减少农药和化肥的使用量。据此,应将传统的高碳农业生产方式转变为更具现代农业特征的低碳农业生产方式,引导农民参与低碳农业实践,此中的效率提升能够大大降低对气候和环境的负面影响。并且,这种农业生产方式的转变以及遵循循环生物经济原则制定的行动,还能够增加农户固定生产成本投资而降低可变生产成本,减少农业生产中的损失和浪费,以成本效益较高的方式带来长期的经济效益。对此,各地有关部门可以结合本地特色因地制宜,灵活应用新媒体网络传播等多种方式,积极组织科普、培训、宣传等活动,开展技术推广、提升农民技能、传播低碳农业生态观。同时,积极引导农户在自愿基础上,由村集体统一实施,通过组织内部互换并地等多种方式,将原本细碎化、碎片化的农地集中连片,为实现精准农业提供必要的基础条件,最终推动低碳农业的发展。

其三,立法设定政府的相关义务,如补贴企业私营部门积极投入农业低碳技术的研发、协助构建信息交流平台与渠道、支持解决相关技术研发困难等,以推动农业企业自愿参与低碳农业实践。实现碳中和的实质是实现低碳发展,核心是技术进步。与强制减排相比,企业积极参与自愿性环境规制有助于提升技术创新绩效,给予企业最大的行动空间,激发农业企业的创造性、积极性与自主性。

五、我国农业实现碳中和的制度体系建设

(一)完善关键领域的法律制度

如前所述,我国农业碳减排和增汇相关政策法律存在体系不完备、内容不完善等问题,难以适应农业碳中和的制度需求。从我国目前农业碳中和相关的政策法律来看,应当将农业碳减排行动视为一个整体,从其双重属性出发制定涉及农业碳减排和增汇的目标和政策法律体系。在减排方面,农业碳排放来源多且分散,在制定法律时应充分考虑农业生产各个环节之间存在的利益权衡;还应考虑公众对农业产品的低碳消费意识等因素的影响。在增汇方面,应重点制定农田土壤、草地等生态系统保护政策,制定关于农业生产者具体的可持续的农田耕作方案。这套方案应包含农业生态系统被破坏的原因,以通俗易懂的语言表达,让农业生产者在进行实际操作时有章可循,以培养其农业碳中和意识。具体而言,可从以下方面推进。

其一,大力推广数字化农业。数字化农业融合了最新的农业生产技术,能够有效优化农业生产与投入之间的需求,提高农业生产效率。实施数字化农业可以减少化肥、农药等化学原料的使用,最大限度地保护农田土壤的碳汇功能,因此应通过法律出台数字化农业生产的规定以及财政支持政策,让更多的农业经营者享受到数字化农业带来的好处。一方面,2013年修订的《中华人民共和国农业技术推广法》明确要求各级农技推广机构加强农业公共信息和农业技术宣传教育、培训服务。但该法却较少关注低碳农业领域的农业信息建设。笔者认为在低碳农业领域,应重点关注数字化、信息化在农产品生产、加工、运输等环节中助力于减少农业碳排放问题方面的运用,建立健全农产品溯源查询系统及配套规定,例如为农产品设置专属的二维码身份证明,提供农产品在每个环节中产生的碳排放量数据信息。这有利于解决在农业产销全过程中各主体存在的信息化保障不足与信息意识薄弱的问题,并通过政府的正确引导,帮助公众及农业生产经营者树立信息化意识。另一方面,应由政府主导建设低碳农业信息资源系统。《中华人民共和国农业法》中提出各级政府应鼓励和支持企事业单位及其他各类经济组织开展农业信息服务,国家对农业信息化重视程度的愈发上升并给予大力支持,众多科研院所、企业纷纷建立农业信息化资源系统,但存在各系统之间相对独立且资源种类较少、同质化严重等问题,制约了农业信息资源共享。针对目前存在的问题,结合低碳农业发展需要,笔者建议低碳农业信息资源系统建设应由政府部门主持并统一管理,以解决农业信息资源管理不规范问题。系统应包含农业生态系统组成要素中耕地、草原等各部分的面积、空间分布情况等静态信息以及使用权、承包权等方面的动态信息。相关部门应不断地完善低碳农业资源信息系统,以实现跨部门之间信息有效共享,为相关部门及时处理农业碳排放问题提供基础的数据来源与依据,在涉及农业碳排放问题执法时能做到有数据可依,提高执法效率,为低碳农业可持续发展提供必要保障。

其二,加强农业污染物和温室气体协同控制。推动大气污染物和温室气体协同控制,可以从协同依据、协同主体、协同目标等方面进行努力。协同依据方面,当前立法对于农业污染物与温室气体协同控制仍然缺乏具体规定,故应加紧制定相关政策法律。协同主体方面,由于农业污染物与温室气体排放涉及较多管理部门,故应加强政府主管部门相互之间的配合,注重提升整体协同控制效率,强化政府、农业企业、农民在农业污染物与温室气体协同控制中的相互合作能力。协同目标方面,政府可以制定农业污染物的碳排放标准、考核标准、各阶段实施目标等方面的具体实施细则,以此为依据对考核后符合协同控制标准的农业企业及农民实施奖励。

其三,在增汇领域,目前我国主要围绕林业碳汇出台政策层面的规定,关注点集中于统筹推进碳排放权交易下林业碳汇交易的原则与举措,而对农业碳汇的关注非常少,并未出台专门的农业碳汇立法。农业碳汇对于实现农业碳中和的作用不可忽视,同样应坚持统筹兼顾、分类指导、试点先行、稳步推进的原则,依据当前实施的相关碳汇政策出台专门的农业碳汇法律法规,将农业碳汇一同纳入碳排放权交易市场中。一方面,可支持和鼓励农业碳汇自愿交易项目作为抵消项目,参与碳排放权交易;另一方面,也可结合本地实际,加强农业碳中和的能力建设,为尽早实现低碳或零碳排放提供条件。

(二)建立多元共治下的监督与反馈机制

政府是社会变革的主要推动者,为低碳农业中各主体行动提供政策法律支持和动力,引领农业发展向实现碳中和目标前进。减少农业碳排放的政策或项目的实施通常需要数年时间,因而确保这些项目符合农业碳排放的实际状况并真正有效,对于保障农业碳减排顺利实现具有持久的影响。然而,当前我国涉及农业减排的政策法律对项目连贯性与效果反馈机制的关注较少。

为了确保政策工具的有效性,有关部门应当将对农业碳减排的政策实施效果及各类参与主体的评估看作实现农业碳中和必不可少的环节。对此,可借鉴德国为确保《德国联邦气候保护法》落地执行方面所做出的努力:重视对过程的监督和评估,制定相应的执行行动计划和系统完备的监督管理机制,确保持续进行碳排放监测和风险评估分析。基于此,我国在低碳农业实践中,应注重从政策法律制定到效果评估这一全过程的广泛性与开放性,以此保证政策工具的有效性。一方面,建立政府与社会公众、农业企业之间的协商机制,畅通公众参与政策法律制定的多样化渠道。我国目前已具有人民政府网络理政平台、市长信箱、信访的反映方式,将农业碳排放问题列入这些方式受理单位的受案范围,即可有效利用公众内生力量监督农业碳排放政策制定及执行状况。笔者认为,还可成立第三方监察机构,如成立农业碳减排保证委员会,使其独立于农业碳减排相关利益主体之外而公正权威地解决农业碳减排问题。另一方面,建立农业碳减排信息公开机制。建设农业碳排放系统监督管理平台,发挥其在农业碳减排政策实施效果反馈中的信息公开与交流作用。平台的开发应利用软件开发优势,通过微信小程序等大众化的方式,帮助公众逐渐养成日常关注农业碳排放的习惯,促使人们树立自身的碳减排意识与对政策的敏感度与监督意识。农业企业也能够在平台上监测农业碳减排实时情况,对政策项目实施进度进行同步状态更新和查询,了解农业碳减排相关最新政策法律文件并制定合适的自愿减排行动方案,帮助企业在农业碳排放中实现有限资源配置最优。

(三)完善适宜多元主体的激励制度

低碳农业对环境的保护有益于全人类的生产生活,特别是杀虫剂、化肥和抗生素等化学投入的削减,能够极大地改善农业系统的生物多样性、环境和健康影响,因此低碳农业既具有正外部性特征,又具有公共产品特征。然而,低碳农业的实施成本普遍较高,农业生产者在缺乏政策支持的情况下使用低碳农业生产技术,一方面会因产品价格提升导致消费者福利损失,反过来削弱生产者的变革动力;另一方面也会影响利益相关者之间的价值分享。只有充分发挥政府的调控作用,实施有力且有效的激励措施,运用政策手段引导低碳农业发展,通过利益驱动农业生产者以低碳为原则改良升级生产系统,才可能达到减少碳排放的预期效果。据此,设计激励制度的政策法律应当作为重要的突破口。

在碳排放规制领域,行政机关充分利用节能减排的奖惩措施,利用税收的杠杆作用,限制高耗能产业排放温室气体。如前所述,当前低碳农业领域主要的激励制度包括税收、财政手段等,大多具有原则性、倾向性的特点,难以真正落实到进行低碳农业生产经营的各个主体。据此,有关部门在制定政策法律时,应从农业产业链内各个主体(特别是小农户)的角度加以分析,制定更加细致详尽的规定,拓宽激励制度的实际作用范围,为农业生产者积极投入低碳农业生产提供稳定的激励,进而带来可持续的社会效益和生态效益。对小农户来说,最有效激励小农户参与低碳农业生产的方式是加强低碳农业生产优势和绿色低 碳理念的宣传,转变小农户被动生产的观念,通过政策鼓励和资金扶持等方式,帮助小农户积极接受低碳农业生产的理念。这也正如《中华人民共和国农业技术推广法》中规定的农业劳动者和农业生产经营组织在生产中应用先进的农业技术,有关部门和单位应当在技术培训、资金等方面给予扶持。因此,政府应完善激励制度鼓励小农户与农业企业开展农业低碳生产技术创新。由于小农户作为一个独立、分散化的农业生产主体,在技术研发资金上可能存在短板,因此,可对小农户进行全面考核与评估农业低碳生产技术创新的前期工作之后,提前为小农户预支一部分资助金并建立与小农户的联系和监督机制,以激励小农户更好地持续开展技术研究。而在农业企业开展低碳农业创新实践中适合采用“后补助”的方式支持农业低碳生产创新——由于企业具有资金优势,通过“后补助”的方式能够让农业企业自觉根据低碳理念发展的需求主动进行合适的农业碳减排技术研发与创新,等农业企业的低碳农业生产获得了相关部门审核合格之后,根据企业的工作成果给予相关补贴,能够为农业企业开展低碳农业创新提供必要的动力。

我国当前正面临减少农业碳排放以实现农业碳中和的迫切需要,但也存在实现途径不明确、政策法律保障不足的问题。对此,我们应当进一步明确农业碳中和的制度需求,结合我国农业碳排放现状,借鉴外国农业碳中和领域先进经验,采用多元共治模式,政府、社会、市场共同参与农业碳中和实践,完善相关法律制度保障,助推我国顺利实现农业领域碳中和,进而推动全领域碳中和目标的达成。